Projeto de Lei nº 1.332/2003 - Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais - Relatório Aprovado na Comissão de Segurança Pública

SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI N. 1.332 DE 2003
(Apensados os PL 5959/2005, 4821/2009, 7937/2010 e 201/2011)

Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.

O Congresso Nacional decreta:

CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1. Esta Lei institui normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8º do art. 144 da Constituição.

Art. 2. Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas, podendo ser armadas, e desde que atendidas as exigências previstas no Estatuto do Desarmamento Lei nº 10.826/03, a função de proteção municipal preventiva e comunitária, ressalvadas, quando presentes, as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.

CAPÍTULO II
DAS COMPETÊNCIAS

Art. 3. É competência geral das guardas municipais a proteção dos bens, serviços logradouros públicos municipais e instalações do Município, bem como da população.
Parágrafo único. Os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominicais.

Art. 4. São competências específicas das guardas municipais, dentre outras eventualmente cometidas pelas normas suplementares, respeitada as competências dos órgãos federais e estaduais:
I – zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;
II – prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, mediante atuação repressiva imediata, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais, priorizando a segurança escolar;
III – atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utilize os bens, serviços e instalações municipais;
IV – agir junto à comunidade, no âmbito de suas atribuições, objetivando contribuir para a preservação da ordem pública;
V – promover a resolução de conflitos que seus integrantes presenciarem ou lhes forem encaminhados, atentando para o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos;
VI – exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro, quando não houver agentes de trânsito devidamente criados por lei específica;
VII – proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;
VIII – executar as atividades de defesa civil municipal ou apoiar os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;
IX – interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;
X – estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI – articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;
XII – integrar-se com os órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;
XIII – garantir, subsidiariamente, o poder de polícia de órgãos públicos municipais, para assegurar fiscalização ou cumprimento de ordem judicial ou administrativa de interesse do Município;
XIV – auxiliar na segurança de eventos e na proteção ou escolta de autoridades e dignitários;
XV – garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou quando deparar-se com elas, deverá dar atendimento imediato.
§ 1º Caso o fato caracterize infração penal, a guarda municipal encaminhará os envolvidos, diretamente, ao delegado de polícia civil ou federal competente.
§ 2º Para exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União e do Estado e Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos, nos termos da lei regulamentadora do § 7º do art. 144 da Constituição Federal, visando a prevenir ou reprimir atividades que violem as normas de saúde, higiene, segurança, sossego, funcionalidade, estética, moralidade e quaisquer outros de interesse do Município.
§ 3º Nas hipóteses de atuação conjunta a guarda municipal manterá a chefia de suas frações.

CAPÍTULO III
DOS PRINCÍPIOS

Art. 5. São princípios mínimos de atuação das guardas municipais, que devem constar das normas suplementares:
I – proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II – patrulhamento preventivo e proteção comunitária;
III – uso progressivo da força.

CAPÍTULO IV
DA CRIAÇÃO

Art. 6. Qualquer Município pode criar sua guarda municipal.
Parágrafo único. A guarda municipal é subordinada ao chefe do Poder Executivo.

Art. 7. A guarda municipal não pode ter efetivo superior a meio porcento (0,5%) da população do Município, referida ao censo ou estimativa oficial do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Parágrafo único. Se houver redução da população, fica garantida a preservação do efetivo existente, o qual deverá ser ajustado à variação populacional, nos termos da norma suplementar estadual ou municipal, conforme haja redução do efetivo, por qualquer razão.

Art. 8. É admitida a instituição de guarda municipal metropolitana e de municípios fronteiriços, subordinadas ao regime desta lei e das normas suplementares, para atuar em região metropolitana legalmente constituída e de fronteira.
§ 1º A guarda municipal metropolitana pode ser instituída somente pelo Município mais populoso, e atuará em um ou mais dos demais Municípios que integrem a região metropolitana, mediante convênio.
§ 2º A guarda municípal de fronteira pode ser instituída através de consórcio de municípios que somados atendam o mínimo de cinquenta mil habitantes.
§ 3º Aplica-se à guarda metropolitana o disposto no art. 7º, tendo por base a população do Município sede e metade da população dos demais Municípios da região metropolitana.
§ 4º É facultado ao Distrito Federal criar guarda metropolitana, subordinada ao governador, para atuar exclusivamente em seu território.

Art. 9. Municípios limítrofes podem, mediante convênio, utilizar os serviços da guarda municipal do mais populoso dentre eles, aplicando-se o disposto no § 2º do art. 8º.

Art. 10. A criação de guarda municipal, guarda metropolitana e de fronteira dar-se-á por lei municipal dos municípios envolvidos e está condicionada aos seguintes requisitos:
I – regime jurídico estatutário para seus integrantes, como servidores públicos concursados da administração direta ou autárquica;
II – instituição de plano de cargos, salários e carreira única, ressalvados, quanto a esta, os integrantes dos órgãos mencionados no art. 14, inciso I;
III – criação de plano de segurança pública municipal e de conselho municipal de segurança;
IV – mandato para corregedores e ouvidores, naquelas que os possuírem, cuja destituição deve ser decidida pela Câmara Municipal por maioria absoluta, fundada em razão relevante e específica prevista na lei municipal;
V – atendimento aos critérios estabelecidos nesta lei e na lei estadual.

CAPÍTULO V
DAS EXIGÊNCIAS PARA INVESTIDURA

Art. 11. São requisitos básicos para investidura em cargo público na guarda municipal:
I - a nacionalidade brasileira;
II - o gozo dos direitos políticos;
III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV - o nível médio completo de escolaridade;
V - a idade mínima de dezoito anos;
VI - aptidão física, mental e psicológica;
VII - idoneidade moral comprovada por investigação social e certidões expedidas junto ao poder judiciário estadual, federal e distrital.
Parágrafo único. Outros requisitos estabelecidos em lei estadual ou municipal.

CAPÍTULO VI
DA CAPACITAÇÃO

Art. 12. O exercício das atribuições dos cargos da guarda municipal requer capacitação específica, com matriz curricular compatível com suas atividades, com duração mínima de:
I – quatrocentas e oitenta horas, para o curso de formação;
II – cento e vinte horas, para o curso de aperfeiçoamento anual;
§ 1º – Para fins do disposto no caput poderá ser adaptada a matriz curricular nacional para a formação em segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça.
§ 2º - Para fins do disposto nos itens I e II serão destinados vinte horas aulas sobre a utilização específica de armas não letais que utilizem descargas elétricas.

Art. 13. É facultado ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal, tendo como princípios norteadores os mencionados no art. 5º.
§ 1º Os Municípios poderão firmar convênios ou consorciar-se, visando ao atendimento do disposto no caput deste artigo.
§ 2º O Estado poderá, mediante convênio com os Municípios interessados, manter ou ceder órgãos de formação e aperfeiçoamento centralizado, em cujo conselho gestor seja assegurada a participação dos Municípios conveniados.

CAPÍTULO VII
DO CONTROLE

Art. 14. O funcionamento das guardas municipais será acompanhado por órgãos próprios, permanentes, autônomos e com atribuições de fiscalização, investigação e auditoria, mediante:
I – controle interno, exercido por:
a) corregedoria, naquelas com efetivo superior a cinquenta servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro; e
b) ouvidoria, independente em relação à direção da respectiva guarda, naquelas com efetivo superior a duzentos e cinquenta servidores da guarda, para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do órgão, bem como defender seus direitos e prerrogativas, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados, garantindo-lhes orientação, informação e resposta; e
II – controle externo, exercido pelo Poder Legislativo municipal, nos termos do art. 31 da Constituição federal.
§ 1º O órgão de controle externo poderá ser auxiliado, em caráter consultivo, pelo conselho municipal de segurança, que analisará a alocação e aplicação dos recursos, opinando previamente sobre o dimensionamento do efetivo e dos equipamentos, seu tipo, qualidade e quantidade, bem como acerca dos objetivos e metas e, posteriormente, sobre a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.
§ 2º É dispensada a criação de corregedoria e ouvidoria no Município que, sujeito ao disposto no inciso I do caput, disponha de órgão próprio centralizado.

Art. 15. Para efeito do disposto no inciso I, alínea “a” do caput do art. 14, a guarda municipal terá regulamento disciplinar próprio, conforme dispuser a lei municipal.
§ 1º A guarda municipal pode reger-se por regulamento disciplinar de âmbito estadual, cujas disposições a norma municipal não pode contrariar.
§ 2º As guardas municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza militar.

CAPÍTULO VIII
DAS PRERROGATIVAS

Art. 16. A guarda municipal será dirigida por integrante da carreira, com reconhecida capacidade e idoniedade moral.
Parágrafo único. Nos primeiros dois anos de funcionamento a guarda municipal poderá ser dirigida por profissional estranho a seus quadros, preferencialmente com experiência ou formação na área de segurança ou defesa social, atendidas as demais disposições do caput.

Art. 17. As guardas municipais podem instituir carteira de identidade funcional, de porte obrigatório, válida como prova de identidade civil, para todos os fins, em todo o território nacional, da qual conste eventual direito a porte de arma.
Parágrafo único. A carteira de identidade funcional pode ser instituída por modelo unificado por norma do Estado ou da União.

Art. 18. Aos guardas municipais é autorizado o porte de arma de fogo, nos termos do Estatuto do Desarmamento, dentro dos limites territoriais do Município da instituição a que pertença ou do consórcio municipal estabelecido em legislação regulamentado conforme descrito no art. 8º e parágrafos.
§ 1º Os guardas municipais podem, excepcionalmente, utilizar arma de fogo fora dos limites territoriais do Município a que pertença sua instituição, quando:
I – estiverem participando de ações integradas com órgãos policiais estaduais ou federais ou com guardas de outros Municípios, mediante autorização expressa do dirigente da instituição, do secretário da pasta a que esteja subordinada ou do chefe do poder executivo;
II – integrarem guarda municipal metropolitana, de fronteiras ou intermunicipal, nos limites dos Municípios conveniados ou consorciados.
§ 2º Suspende-se o direito ao porte da arma de fogo em razão de restrição médica, decisão judicial ou do respectivo dirigente que justifique a adoção da medida.

Art. 19. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) destinará linha telefônica de número 153 e faixa exclusiva de frequência de rádio aos Municípios que possuam guarda municipal.

Art. 20. É assegurado ao guarda municipal o recolhimento à cela isolado dos demais presos, quando sujeito a prisão antes de condenação definitiva.

CAPÍTULO IX
DAS VEDAÇÕES

Art. 21. É vedado às guardas municipais:
I – participar de atividades político-partidárias, exceto para fazer a segurança exclusiva do chefe do executivo ou de bens públicos.
II – exercer atividades de competência exclusiva da União, dos Estados e do Distrito Federal, salvo em atuação preliminar ou subsidiária, para proteção individual ou coletiva, desde que ausente o órgão competente:
a) na repressão imediata, para evitar ou fazer cessar ação delituosa e para condução de infrator surpreendido em flagrante delito;
b) em situações de emergência, para evitar, combater ou minimizar acidente ou sinistro e seus efeitos;
c) em iminência de risco de origem natural ou antropogênica, para assegurar a incolumidade das pessoas vulneráveis.

Art. 22. É vedada a utilização da guarda municipal:
I – na proteção pessoal de munícipes, salvo decisão judicial;
II – para impedimento de cumprimento de decisão judicial contra a Prefeitura ou de decreto de intervenção no Município.

Art. 23. A estrutura hierárquica da guarda municipal não pode utilizar denominação idêntica às das forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações.

CAPÍTULO X
DA REPRESENTATIVIDADE

Art. 24. Fica reconhecida a representatividade dos guardas municipais, no Conselho Nacional de Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas Municipais e, no interesse dos Municípios, no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública.
Parágrafo único. Cabe às entidades representativas, sem prejuízo de suas disposições estatutárias, velar pelo cumprimento desta lei e das normas suplementares, representando a quem de direito no que couber, especialmente junto à Secretaria Nacional de Segurança Pública, ao Conselho Nacional de Segurança Pública e ao conselho gestor do Fundo Nacional de Segurança Pública.

CAPÍTULO XI
DAS NORMAS SUPLEMENTARES

Art. 25. As normas suplementares dos Estados não excluem as de seus Municípios, no que estas não conflitarem com a presente lei e com a do Estado.

Art. 26. As normas suplementares dos Estados podem estabelecer limites máximos inferiores, bem como requisitos mínimos, concessões ou restrições superiores aos desta lei, quando estas não forem manifestamente cogentes, o mesmo se aplicando às normas municipais em relação às estaduais.

Art. 27. As normas suplementares dos Estados podem dispor sobre:
I – regras gerais de organização e estrutura mínima;
II – limites para fixação de efetivos mínimo e máximo, fundamentados na área, população e condições sócio-geoeconômicas dos Municípios;
III – armamento e equipamento obrigatório, básico e autorizado;
IV – deveres, direitos e proibições;
V – cargos e funções e atribuições respectivas;
VI – regime disciplinar, compreendendo infrações e sanções disciplinares, processo disciplinar e recursos;
VII – requisitos para instituição de guardas municipais metropolitanas, de fronteiras e intermunicipais;
VIII – critérios para formação, treinamento e aperfeiçoamento, inclusive capacitação física; e
IX – situação das guardas municipais e seus integrantes que já exercem a atividade sem satisfazer os requisitos desta lei, bem como as respectivas regras de transição.
X – Repasses do Fundo Estadual de Segurança Pública, ou equivalente para colaborar no custeio da segurança pública municipal.
Parágrafo único. A lei municipal pode dispor de forma plena sobre as matérias contidas nos incisos do caput que não forem abrangidas pela lei estadual, no que couber.

CAPÍTULO XII
DISPOSIÇÕES DIVERSAS E TRANSITÓRIAS

Art. 28. Fica instituída a data de 10 de outubro como o Dia Nacional das Guardas Municipais.

Art. 29. As guardas municipais têm uniforme padronizado na cor azul-marinho, devendo seus meios de transporte e equipamentos ser caracterizados preponderantemente nessa cor, de forma a não ser confundidos com os das forças policiais e militares.

Art. 30. Aplica-se a presente lei a todas as guardas municipais existentes na data de sua publicação, a cujas disposições devem adaptar-se no prazo de dois anos
Parágrafo único. Fica assegurada a utilização de outras denominações consagradas pelo uso, como “guarda civil”, “guarda civil municipal”, “guarda metropolitana” e “guarda civil metropolitana”.

Art. 31. Aplica-se o disposto nesta lei ao Distrito Federal, no que couber.

Art. 32. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala da Comissão, em de de 2012
Deputado FERNANDO FRANCISCHINI
Relator

Projeto de Lei nº 290/2007 - Parecer para o 1º Turno - Aprovado pela Antijuridicidade

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do Deputado Carlos Pimenta, o Projeto de Lei nº 290/2007, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 135/2003, tem por objetivo estabelecer “regras gerais para a atuação de guarda municipal em convênio com a Polícia Militar e com o Corpo de Bombeiros” e dar outras providências.

Publicado no “Diário do Legislativo” de 10/3/2007, foi o projeto distribuído às comissões competentes, para receber parecer nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno. Vem o projeto agora a esta Comissão, para que seja examinado, preliminarmente, quanto aos aspectos jurídico, constitucional e legal, fundamentado nos termos seguintes.

Fundamentação

A proposição pretende estabelecer regras para a atuação da guarda municipal, as quais estão relacionadas a seguir, ainda que de forma resumida. Objetiva-se definir a que se destina a guarda municipal: a proteção de bens, serviços e instalações do Município, dentro de seus limites geográficos, bem como o auxílio complementar da segurança pública na proteção dos munícipes e de seu patrimônio.

Estabelece-se, ainda, que a guarda municipal, nos termos de convênio a ser celebrado pela Prefeitura Municipal, poderá atuar em colaboração com a Polícia Militar nas atividades de policiamento ostensivo para a prevenção criminal e com o Corpo de Bombeiros Militar nas atividades de defesa civil.

Nas ações conjuntas de policiamento ostensivo ou nas de defesa civil, determina-se que a guarda municipal atuará sob as ordens do membro mais graduado da Polícia Militar ou do Corpo de Bombeiros Militar. Por outro lado, a proposição visa a proibir que os uniformes da guarda municipal utilizem cores, símbolos ou outros elementos que possam gerar confusão com os da Polícia Militar ou os do Corpo de Bombeiros Militar, além de obrigar o uso de tarjetas contendo a identificação do seu usuário.

Também pretende-se estabelecer que a Polícia Militar supervisionará as atividades das guardas municipais, elaborará as diretrizes para o seu adequado treinamento e oferecerá suporte técnico para a sua criação, sendo-lhe facultada, para tanto, a utilização de equipamentos e instalações de suas unidades de treinamento e instrução.

Para o Comando de Região de Polícia Militar, a proposição visa a determinar que o órgão mantenha cadastro individualizado, com informações sobre as guardas municipais existentes em sua área de abrangência, quais sejam as sobre a legislação municipal que as instituir, o regulamento interno, o efetivo previsto e o existente, a ficha funcional individual e a folha corrida individual de cada componente, fornecida pela Pasta responsável pela segurança pública, informações essas que deverão ser atualizadas anualmente e encaminhadas pela Prefeitura Municipal no primeiro trimestre de cada exercício, sob pena de inabilitação do Município para a assinatura de convênios de qualquer natureza com o poder público estadual.

O projeto também pretende estabelecer que, em caso comprovado de reiterado abuso de poder ou de usurpação de competência prevista nos arts. 139 e 142 da Constituição Estadual por parte de membros da guarda municipal, o Comando da Região Militar poderá denunciar os convênios em vigor, devendo imediatamente solicitar ao Ministério Público que promova, por meio dos instrumentos legais, a responsabilização dos culpados na esfera criminal, se for o caso.

Finalmente, objetiva-se dar nova redação ao art. 4º da Lei nº 13.369, de 1999, a fim de incluir entre as competências do Corpo de Bombeiros Militar a coordenação das atividades das guardas municipais em situação de calamidade pública ou ações de defesa civil.

Cumpre observar, inicialmente, que a Constituição da República, em seu art. 144, § 8º, estatui que “os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Assim, verifica-se que a proposição amplia a competência da guarda municipal, definida na Carta Magna, conferindo-lhe a atribuição de “auxílio complementar da segurança pública na proteção dos munícipes e de seu patrimônio”.

A guarda municipal, novidade trazida pela Constituição de 1988, possui natureza jurídica de órgão da administração, e sua finalidade, como dispõe o art. 144, § 8º, da Carta vigente, é a de zelar pelo bom estado do patrimônio público, nele incluídos os bens municipais, os serviços públicos locais e as respectivas instalações, conforme dispuser a lei. Esse preceito permite que os Municípios criem as respectivas guardas municipais, às quais não competem as atribuições da polícia judiciária (que empreende tarefas investigatórias, para a apuração dos delitos penais) nem as da polícia ostensiva (cujo escopo é evitar danos e perigos que podem ser causados ao homem ), uma vez que não lhes assiste função policial.

As guardas municipais, ademais, não integram os quadros da segurança pública, pois essa atribuição do Estado é exercida pelos órgãos constantes no art. 144 da Constituição da República, a saber: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. José Afonso da Silva assevera: "O certo é que as guardas municipais não têm competência para fazer policiamento ostensivo nem judiciário, nem a apuração de infrações penais.

Nesse sentido é o pronunciamento da jurisprudência, segundo a qual guardas municipais são incompetentes para atos de polícia, considerando irregular a condução por guardas municipais para autuação, bem como o auto de prisão em flagrante daí decorrente" (“Segurança pública no âmbito municipal”. “RTDP” nº 11, pág. 226). Assim, a proposição, ao criar competências para a guarda municipal, em desacordo com o disposto na Carta Magna, incorre em vício de inconstitucionalidade material.

No que tange às determinações e às proibições quanto ao funcionamento da guarda municipal, inclusive o estabelecimento de hierarquia entre os membros da citada instituição e os da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, incorre a proposição também em vício de inconstitucionalidade, porquanto invade o âmbito de competência dos Municípios.

O projeto também incorre em inconstitucionalidade formal consistente em usurpação de iniciativa para a deflagração do processo legislativo, ao atribuir competências à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros Militar, porquanto se trata de matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado, conforme determina o art. 66, III, alínea “f”, da Constituição mineira.

Por ser oportuno, ressaltamos que a Comissão de Constituição e Justiça, quando do exame da matéria na legislatura passada, emitiu parecer pela antijuridicidade, pela inconstitucionalidade e pela ilegalidade dela, pelas mesmas razões expostas.

Conclusão

Concluímos, portanto, pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 290/2007.

Sala das Comissões, 27 de março de 2007.

Dalmo Ribeiro Silva, Presidente -

Gilberto Abramo, relator -

Sebastião Costa -

Sargento Rodrigues -

Hely Tarqüínio.

Fonte: Diário do Legislativo de 30/03/2007