Projeto de Lei nº 337/2007 - Parecer para o 1º Turno - aprovado pela Antijuridicidade

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

O Projeto de Lei nº 337/2007, do Deputado Arlen Santiago, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 1.523/2004, “dispõe sobre a proibição de aplicação de multas de trânsito pelas guardas municipais no Estado”. Publicada no “Diário do Legislativo” de 15/3/2007, a proposição foi distribuída a esta Comissão e à Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.

Cabe a esta Comissão, em exame preliminar, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, consoante dispõe o art. 102, III, “a”, do mencionado Regimento.

Fundamentação

Inicialmente, cumpre ressaltar que o projeto sob comento tramitou nesta Casa na legislatura passada, oportunidade em que esta Comissão analisou minuciosamente a matéria no que tange ao juízo de admissibilidade. Sendo assim, passamos a reproduzir, nesta peça opinativa, a argumentação utilizada na ocasião.

 “A proposição tem por objetivo proibir a aplicação de multas de trânsito pelas guardas municipais existentes no Estado. O destinatário direto da norma proposta são ‘as guardas municipais com personalidade jurídica de empresas estatais ou da administração indireta’. A estas, compete, consoante o parágrafo único do art. 1º, ‘controlar e orientar o tráfego, sinalizar e educar para a preservação de acidentes’, e não a aplicação de multas.

Dispõe, ainda, a proposição que o trânsito urbano dos Municípios mineiros será subordinado ao Código de Trânsito Brasileiro e às resoluções do Contran. Observamos que o projeto analisado não se harmoniza com a ordem jurídica vigente. Seu objeto extrapola o âmbito legiferante do Estado membro, invadindo competências dos Municípios e da União.

A Constituição da República se funda em determinados pilares, de natureza principiológica, que orientam a ação do legislador. Um deles é o pacto federativo, mediante o qual nossa República se organiza de maneira descentralizada, por meio de entidades federativas em âmbito local, regional e federal, que possuem competências e gozam de prerrogativas especificadas no próprio texto constitucional. Assim é que o legislador estadual somente pode criar normas sobre matérias que estejam no raio de competência do Estado membro.

Na Constituição Federal, o art. 22 estabelece as matérias que são de competência legislativa privativa da União. O art. 30, I, afirma que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local. Segundo o art. 22, XI, trânsito e transporte devem ser normatizados por leis nacionais, emanadas do Congresso Nacional, como é o caso do Código de Trânsito Brasileiro. Assim, as guardas municipais, conforme dispõe o art. 30, I, combinado com o art. 144, § 8º, devem ser objeto de exclusivo regramento municipal.

Ressalte-se que, nos termos da Constituição de 1988, as guardas municipais têm por fim a proteção dos bens, serviços e instalações municipais. A rigor, não se destinam a orientação, controle e fiscalização de trânsito e de tráfego. A proposição se refere a guardas municipais com personalidade de empresas paraestatais, que são pessoas jurídicas de direito privado, com patrimônio estatal ou misto, destinadas à realização de atividades, obras ou serviços de natureza coletiva.

Lembra Hely Lopes Meirelles que a ‘palavra paraestatal está indicando que se trata de ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar cometimentos de interesse do Estado, mas não privativos do Estado’. Assinalamos, a respeito do tema, que esta Assembléia, como vimos, não tem o poder de legislar sobre guardas municipais, que os serviços municipais referentes a trânsito não são, necessariamente, executados por guardas municipais e que guardas municipais, em geral, são órgãos da administração direta, constituindo-se eventualmente como órgãos autônomos.

Neste compasso, ainda que o Estado pudesse legislar sobre o assunto tratado na proposição, o que, seguramente, lhe é vedado, não poderia fazê-lo nos termos propostos, já que ofenderia os princípios da isonomia, impessoalidade e razoabilidade por estar dispensando um tratamento singular a uma situação que deve ser tratada de forma generalizada. Se fôssemos vedar a aplicação de multas por agentes municipais, essa regra deveria valer em todas as hipóteses, e não somente para ‘as guardas municipais com personalidade jurídica de empresas paraestatais ou da administração indireta’.

Observe-se que, sendo relativa a trânsito, a matéria de que trata o projeto pertence à esfera legislativa da União, estando disciplinada no Código de Trânsito Brasileiro – CTB –, especialmente nas estipulações a seguir transcritas: ‘Art. 7º – Compõem o Sistema Nacional de Trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) III – os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; IV – os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípos; (...) Art. 8º – Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão os respectivos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários, estabelecendo os limites circunscricionais de suas atuações’.

 Note-se que a legislação nacional estabelece a ampla competência do Município para organizar seus serviços de trânsito e rodoviários, conferindo-lhe, sobretudo, a prerrogativa de dispor sobre o exercício da fiscalização, no qual se enquadra a aplicação de multas, conforme melhor lhe aprouver, respeitados os limites de sua competência. Disciplina, ainda, o CTB: ‘Art. 24 – Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição: (...) VI – executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito; VII – aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar. (...) Art. 25 – Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via’. Vê-se que a legislação citada abarca com precisão a matéria de que trata o projeto de lei em estudo.

O CTB, consoante o art. 256, atribui à autoridade de trânsito municipal, conceituada como o ‘dirigente máximo de órgão ou entidade executivo integrante do Sistema Nacional de Trânsito ou pessoa por ele expressamente credenciada’, o dever de, dentro de sua circunscrição, aplicar penalidades como advertência por escrito, multa ou apreensão de veículo no caso das infrações nele previstas. Não resta dúvida, portanto, de que o projeto de lei em análise contraria a repartição constitucional de competências entre os entes federativos, usurpando atribuições da União e dos Municípios e ofendendo frontalmente o Código de Trânsito Brasileiro”.

Conclusão

Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 337/2007.

Sala das Comissões, 17 de abril de 2007.

Dalmo Ribeiro Silva, Presidente -

Delvito Alves, relator -

Gilberto Abramo -

Sargento Rodrigues -

Hely Tarqüínio.

Fonte: Diário do Legislativo de 21/04/2007

Projeto de Lei nº 290/2007 - Parecer para o 1º Turno - Aprovado pela Antijuridicidade

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do Deputado Carlos Pimenta, o Projeto de Lei nº 290/2007, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 135/2003, tem por objetivo estabelecer “regras gerais para a atuação de guarda municipal em convênio com a Polícia Militar e com o Corpo de Bombeiros” e dar outras providências.

Publicado no “Diário do Legislativo” de 10/3/2007, foi o projeto distribuído às comissões competentes, para receber parecer nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno. Vem o projeto agora a esta Comissão, para que seja examinado, preliminarmente, quanto aos aspectos jurídico, constitucional e legal, fundamentado nos termos seguintes.

Fundamentação

A proposição pretende estabelecer regras para a atuação da guarda municipal, as quais estão relacionadas a seguir, ainda que de forma resumida. Objetiva-se definir a que se destina a guarda municipal: a proteção de bens, serviços e instalações do Município, dentro de seus limites geográficos, bem como o auxílio complementar da segurança pública na proteção dos munícipes e de seu patrimônio.

Estabelece-se, ainda, que a guarda municipal, nos termos de convênio a ser celebrado pela Prefeitura Municipal, poderá atuar em colaboração com a Polícia Militar nas atividades de policiamento ostensivo para a prevenção criminal e com o Corpo de Bombeiros Militar nas atividades de defesa civil.

Nas ações conjuntas de policiamento ostensivo ou nas de defesa civil, determina-se que a guarda municipal atuará sob as ordens do membro mais graduado da Polícia Militar ou do Corpo de Bombeiros Militar. Por outro lado, a proposição visa a proibir que os uniformes da guarda municipal utilizem cores, símbolos ou outros elementos que possam gerar confusão com os da Polícia Militar ou os do Corpo de Bombeiros Militar, além de obrigar o uso de tarjetas contendo a identificação do seu usuário.

Também pretende-se estabelecer que a Polícia Militar supervisionará as atividades das guardas municipais, elaborará as diretrizes para o seu adequado treinamento e oferecerá suporte técnico para a sua criação, sendo-lhe facultada, para tanto, a utilização de equipamentos e instalações de suas unidades de treinamento e instrução.

Para o Comando de Região de Polícia Militar, a proposição visa a determinar que o órgão mantenha cadastro individualizado, com informações sobre as guardas municipais existentes em sua área de abrangência, quais sejam as sobre a legislação municipal que as instituir, o regulamento interno, o efetivo previsto e o existente, a ficha funcional individual e a folha corrida individual de cada componente, fornecida pela Pasta responsável pela segurança pública, informações essas que deverão ser atualizadas anualmente e encaminhadas pela Prefeitura Municipal no primeiro trimestre de cada exercício, sob pena de inabilitação do Município para a assinatura de convênios de qualquer natureza com o poder público estadual.

O projeto também pretende estabelecer que, em caso comprovado de reiterado abuso de poder ou de usurpação de competência prevista nos arts. 139 e 142 da Constituição Estadual por parte de membros da guarda municipal, o Comando da Região Militar poderá denunciar os convênios em vigor, devendo imediatamente solicitar ao Ministério Público que promova, por meio dos instrumentos legais, a responsabilização dos culpados na esfera criminal, se for o caso.

Finalmente, objetiva-se dar nova redação ao art. 4º da Lei nº 13.369, de 1999, a fim de incluir entre as competências do Corpo de Bombeiros Militar a coordenação das atividades das guardas municipais em situação de calamidade pública ou ações de defesa civil.

Cumpre observar, inicialmente, que a Constituição da República, em seu art. 144, § 8º, estatui que “os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Assim, verifica-se que a proposição amplia a competência da guarda municipal, definida na Carta Magna, conferindo-lhe a atribuição de “auxílio complementar da segurança pública na proteção dos munícipes e de seu patrimônio”.

A guarda municipal, novidade trazida pela Constituição de 1988, possui natureza jurídica de órgão da administração, e sua finalidade, como dispõe o art. 144, § 8º, da Carta vigente, é a de zelar pelo bom estado do patrimônio público, nele incluídos os bens municipais, os serviços públicos locais e as respectivas instalações, conforme dispuser a lei. Esse preceito permite que os Municípios criem as respectivas guardas municipais, às quais não competem as atribuições da polícia judiciária (que empreende tarefas investigatórias, para a apuração dos delitos penais) nem as da polícia ostensiva (cujo escopo é evitar danos e perigos que podem ser causados ao homem ), uma vez que não lhes assiste função policial.

As guardas municipais, ademais, não integram os quadros da segurança pública, pois essa atribuição do Estado é exercida pelos órgãos constantes no art. 144 da Constituição da República, a saber: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. José Afonso da Silva assevera: "O certo é que as guardas municipais não têm competência para fazer policiamento ostensivo nem judiciário, nem a apuração de infrações penais.

Nesse sentido é o pronunciamento da jurisprudência, segundo a qual guardas municipais são incompetentes para atos de polícia, considerando irregular a condução por guardas municipais para autuação, bem como o auto de prisão em flagrante daí decorrente" (“Segurança pública no âmbito municipal”. “RTDP” nº 11, pág. 226). Assim, a proposição, ao criar competências para a guarda municipal, em desacordo com o disposto na Carta Magna, incorre em vício de inconstitucionalidade material.

No que tange às determinações e às proibições quanto ao funcionamento da guarda municipal, inclusive o estabelecimento de hierarquia entre os membros da citada instituição e os da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, incorre a proposição também em vício de inconstitucionalidade, porquanto invade o âmbito de competência dos Municípios.

O projeto também incorre em inconstitucionalidade formal consistente em usurpação de iniciativa para a deflagração do processo legislativo, ao atribuir competências à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros Militar, porquanto se trata de matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado, conforme determina o art. 66, III, alínea “f”, da Constituição mineira.

Por ser oportuno, ressaltamos que a Comissão de Constituição e Justiça, quando do exame da matéria na legislatura passada, emitiu parecer pela antijuridicidade, pela inconstitucionalidade e pela ilegalidade dela, pelas mesmas razões expostas.

Conclusão

Concluímos, portanto, pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 290/2007.

Sala das Comissões, 27 de março de 2007.

Dalmo Ribeiro Silva, Presidente -

Gilberto Abramo, relator -

Sebastião Costa -

Sargento Rodrigues -

Hely Tarqüínio.

Fonte: Diário do Legislativo de 30/03/2007